专家称国家秘密成政府拒绝公开信息挡箭牌

11月30日，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）公开征求意见结束。近日，在北京大学公众参与研究与支持中心举办的研讨会上，最高人民法院行政审判庭副庭长李广宇介绍说，近1个月时间里，最高法收到了几百条意见和建议。

旨在打造阳光政府的《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）从去年5月1日实施以来，各地纷纷出现“政府信息公开第一案”。但是，诉讼渠道并不顺畅，大多数法院不愿意受理此类案件，即使受理了，原告的胜诉率也很低。

有关专家普遍认为，政府信息公开案件受理难、胜诉难的原因，除了我国行政诉讼固有的困难，《条例》本身存在不少模糊地带，也给法院出了难题。

李广宇表示，对于最高法出台该司法解释，各界普遍表示欢迎和期待，总体争议不大，意见最集中的是征求意见稿第11条规定的法院对于“六项政府信息不予公开”做出的司法认定上。

记者日前采访的一些学者和曾经提起政府信息公开行政诉讼的当事人大多表示，《条例》实施一年半来的许多事实已经表明，各级政府机关的信息公开工作存在明显不足，在我国政府机关普遍缺乏主动公开政府信息意识、公众只能求助于民告官促使政府公开信息的大背景下，司法解释更应起积极作用，有所作为。

“国家秘密”能否继续成为行政机关不公开信息的挡箭牌

征求意见稿第11条以列举的方式规定了六项法院认定政府机关“不予公开”的信息：涉及国家秘密的；涉及商业秘密、个人隐私的，但权利人同意公开或者不公开可能对公共利益造成重大影响的除外；公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的；经有关主管部门或者同级保密工作部门依法确定为不公开的；尚处于讨论、研究或者审查过程中的政府信息，公开可能影响正常行政管理活动和行政目的实现的；法律、法规明确规定不予公开的其他政府信息。

北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安认为，不予公开的前三项只是照抄《条例》原文，没有进行任何解释，导致《条例》中的这些模糊地带依旧存在。例如，“可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”很可能沦为“一个筐，只要行政机关不想公开某个信息，都可以往这个筐里装”。

北京市民朱福祥的经历说明了这个问题。去年6月16日，朱福祥向国家审计署申请公开北京市违规使用了多少土地出让金、北京市有多少土地净收益未纳入基金预算管理、北京市高尔夫球场以何种方式供地等信息。10天后，审计署答复他，你要求公开的这些信息“社会关注度高、敏感性强，公开后可能对社会稳定带来不利影响。根据《条例》规定的‘行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定’，不予提供信息。”

后来，朱福祥向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，请求法院判令被告审计署公开“国有土地使用权出让金审计结果”公告的具体内容，法院收下了诉状，但是许多天过去了，他没有得到法院的任何消息。

不予公开的第四项即“经有关主管部门或者同级保密工作部门依法确定”遭到了学者和普通网民的普遍批评：这将导致行政机关对是否公开信息有极大自由。

按照征求意见稿的规定，如果行政机关说公民申请公开的政府信息属于“国家秘密”，公民说不属于“国家秘密”，应当由行政机关来承担举证责任——行政机关需要证明，“该政府信息已经依照法定程序确定为国家秘密，或者提供有关主管部门、同级保密工作部门出具的属于国家秘密的审查、确认结论，请求在诉讼中不提交该政府信息的，人民法院可以准许。”

这就意味着，法院对行政系统内的保密审查决定并不进行司法审查，按照现行《保密法》，除国家和地方各级保密工作部门外，各级国家机关和一些企业事业单位有权将自己产生的有关事项设定为国家秘密，并确定其密级。这样，行政机关要证明某个政府信息已被自己确定为国家秘密，相当于自己给自己开证明；要证明该信息已被保密工作部门、其他国家机关或单位确定为国家秘密，往往也很容易获得保密部门或相关单位的支持。

记者注意到，公民申请公开的信息“属于国家秘密”经常成为政府拒绝公开的理由，在政府信息公开较早的上海市，去年公民申请政府信息公开被拒绝的原因中，超过六成是“信息属于国家秘密”。

姜明安认为，认定哪些信息公开后会影响安全、稳定，的确是个难题，但是不能让行政机关随便拿“国家秘密”作为不公开信息的“挡箭牌”，对于经有关主管部门或者同级保密工作部门依法确定为不公开的政府信息，如果明显错误，法官和申请人依常识就能认定为明显属于应依法公开的政府信息，法院应该充分发挥司法能动性，不应跟着认定为属于不公开的信息范围而拒绝受理。

我能知道政府的钱花到哪儿了吗

不少接受记者采访的学者表示，将政府机关主动公开信息的行为纳入行政诉讼的受案范围是征求意见稿的最大亮点。征求意见稿规定，认为行政机关主动公开或者应当主动公开而未公开政府信息的行为对其产生不利影响的公民、法人或者其他组织，可以作为政府信息公开行政案件的原告。

姜明安认为，这条规定有公益行政诉讼的味道，“按照条例规定，县级以上政府的财政预算、决算报告应作为重点公开的信息，如果这一规定能够实施，政府机关没有公开这些信息，普通公民就可以告政府。”

《条例》实施后的一年多来，从北京大学3位法学教授要求公开首都机场高速公路自1993年收费以来的收入总数以及资金流向，到沈阳律师温洪祥向沈阳市60个政府部门和各区县政府申请公开收支报告，弄清楚政府收钱和花钱的秘密，始终是公众热情度最高的追问，但是，政府机关总是很难直接给出答案。

曾经向财政部和发改委申请公开“4万亿元投资的具体流向”的上海律师严义明表示，我国的财政信息公开太少，普通公众根本无法通过公开渠道查阅国家的预算及执行情况的报告，事实上，就连人大代表也很难看到具体预算，大会上审议的只是预算报告，而不是具体的预算。

前不久，应深圳“公共预算观察志愿者”李德涛的申请，广州市财政局在官方网站上公开了114个政府部门的预算，有公众提出，经常引起质疑的公款出国、公款招待、公车开支“三公消费”没有单列出来。广州市财政局作出回应，“这些支出是跟着具体项目走的，比如，公款出国的费用，在外经贸部门有招商引资项目经费，出国费用包含在里面”。姜明安认为，这种答复虽然是事实，但很难让公众满意。

全国政协委员、曾经制作《中国省级政府财政透明度报告》的上海财经大学教授蒋洪认为：“滥用公款实际上存在于细节中，江西新余和浙江温州的公款出国旅游事件，都是因为有人拿到了细节资料曝光，上面有哪些人、到哪里去，什么时候走，花了多少钱。”

记者注意到，征求意见稿同时规定：原告无法合理说明要求公开的信息是出于本人的生产、生活、科研需要的，法院将驳回其诉讼请求。这就意味着，要求政府公开“三公消费”，必须证明获得这些信息是出于自己生产、生活、科研的需要。北京大学公众参与研究与支持中心主任王锡锌认为，司法机关在审查中，不应机械地理解这3种需要，应该尽可能宽泛理解，“只要公民要求公开的信息涉及公众利益，公开有利于民众监督政府，法院就应支持。”

政府信息公开的重点是预算公开

“一些地方政府把预算当成不能对社会公布的秘密，是实现政府信息公开的最大障碍。”蒋洪表示，“政府信息公开中最重要的就是财政信息公开，财政信息公开最重要的是详细公开预算，预算公开实现不了，公众对政府的监督根本谈不上。”

蒋洪和他的团队在进行政府财政透明度调查时，一些省的答复是：预算的保密期限是20年，现在不能告诉你。

据了解，1997年国家保密局会同财政部等一些部门，出台了《经济工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》，该规定指出：财政年度预、决算草案及其收支款项的年度执行情况，历年财政明细统计资料等属于国家秘密，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围人员知悉，不得向社会公开。

广州市财政局局长张杰明接受新华社记者采访时说，收到李德涛等要求查看预算的函件时，局里受理的人员报来审批，我们也拿不准，所以向广州市保密局请示，最后因保密理由没有向他们提供。财政是政府用纳税人的钱办事，纳税人当然有权知道和了解这些钱怎么花、花多少，这其实是个解放思想的问题，要从这个事情的实质意义上去想、去做，而不能老是拿规定、程序什么的去应对市民对预算公开化、透明化的要求。“我认为，只要不涉及国家机密，都是可以公开的，这也是政府信息公开条例的要求。”

在向广州市财政局提出申请公开预算信息之后，“公共预算观察志愿者”又向上海市财政局提出申请，但是，上海市财政局答复“预算属于国家秘密，不能公开”。

近日，“公共预算观察志愿者”给记者发来邮件称，11月6日上海市公布了《关于进一步推进市级预算信息公开的实施方案》，表示上海市将逐步扩大报送市人代会的市级部门预算范围，2010年扩大到100个部门，2011年实现市级部门预算全部报送（涉及国家安全的部门除外）。

李德涛认为，公共预算不属于国家秘密，是属于公众的账本，就应该毫不保留地提供给人民，由人民随意翻看，公共预算的资金来源于作为纳税人的全体人民委托给政府的一部分财富，人民对于每一分钱的去向都很关心，他们希望了解账目的全部，而不是一部分。(中国青年报本报记者 王亦君 本报北京12月1日电)