云南律师上书国务院：昆明打击黑车新规违法
本报记者 张文凌
10月1日，由昆明市政府出台的《昆明市打击非法客运车辆经营行为规定》正式施行。然而，该《规定》一出台便引来一片质疑声。多名法律界人士认为：“该规定存在严重的违法情形。”云南德和政律师事务所律师杨名跨于日前向国务院和云南省人民政府递交了“就《昆明市打击非法客运车辆经营行为规定》进行违法审查的建议书”。而另一名社会人士樊涛也表示：“将视情形发展履行一个公民的义务，向全国人大常务委员会提出《违法违宪审查建议书》。”
“黑车”“黑”在哪里？
今年5月，昆明市城管局、交通局、市政公用局、市公安局等部门联合掀起了一场整治非法营运的“风暴”。记者从昆明市公安局交警支队获悉，截至10月31日，该市共查获非法客运车辆2227辆（其中大部分为小三轮摩托），吊销机动车驾驶证及非法客运车辆的相关证照102本。昆明市城管局有关负责人表示：今年内一定要禁绝“黑车”。
也就是在这场整治非法营运的“风暴”中，昆明市官渡区发生了一桩奇特的“抢劫”案：一名“抢劫者”因“抢”走被执法部门扣押的自家微型车，被警方定性为“抢劫犯罪”。
“抢劫者”是一名“黑车”司机。今年6月8日下午，他在拉客时被运政部门工作人员查获。由于不承认自己是“非法营运”，他拒绝在暂扣单上签字，只是将微型车锁了后便离开。随后，执法人员将其车拖到一停车场存放。当晚8时许，“黑车”司机约上朋友到车场，将自己的车开回。第二天上午，这名“抢劫者”到派出所自首，主动承认开走车辆的行为。警方隧以涉嫌抢劫罪将其刑事拘留。
尽管有关部门认为：“相对于目前恶劣的执法环境，这样的处罚有很强的震慑和示范作用。”但此案却引发了人们的疑问：强行开回自己的车辆，是否算非法占有他人财物？强行开车者应该受到行政处罚还是刑事处罚？
有法律界人士认为，抢劫罪是指以非法占有为目的，当场使用暴力、胁迫或者其他方法，强行劫取他人财物的行为。而这位“抢劫者”在此案中并不存在非法占有他人财物的情况。财物的所有权由对该财物的使用权、占有权、收益权、处分权等4项权益同时构成，就算运政部门通过合法暂扣取得了“占有权”，它也没有“使用权、收益权、处分权”，因此很难说运政部门对这辆车拥有法律上的“所有权”。抢劫的对象如果不是“他者”，而是自己，警方的定性显然牵强。
“黑车的‘黑’，应该是指没有办理营运手续而擅自上路营运的‘黑车’，并非指该车是事主偷来、抢来而非法占有的。”西南林学院法学副教授、云南凌云律师事务所执行主任李春光说：“《物权法》的出台彰显了我国在保护公民私有财产方面的决心和态度，相关机关在处置公民财产时如做不到公平、公正，不仅达不到执法和规范经营市场的目的，还有可能使执法行为变得被动。”
“法律的核心价值不是‘威慑’，而是公平正义和无差别地保护一切自然人和法人的合法财产，在《物权法》已经施行的今天尤其如此。”市民陈先生说。
“违法客运即予没收”与上位法相抵触
就在人们对“黑车”的命运表示出关注时，8月5日，昆明市人民政府第92次常务会议讨论通过了《昆明市打击非法客运车辆经营行为规定》，并于9月12日予以公布。该规定一经公布，立即在社会上引起了较大争议，争议焦点直指规定中提出的“违法客运即予没收”。
《规定》第3条称：“凡在本市未取得客运经营许可证从事客运经营行为，或者伪造客运经营许可证从事客运经营行为，或者超过客运经营许可范围从事客运经营行为的，一律属于非法客运经营行为；对非法客运的行为人，由公安交通管理部门吊销机动车驾驶证及非法客运车辆的相关证照；对非法营运的客运车辆，由客运管理部门或者相关行政管理部门予以没收。”
有法律界人士认为，这一规定“超越了法定立法权限，与上位法相抵触”。
杨名跨在递交给国务院和云南省政府的《违法审查建议书》中指出，根据《道路交通安全法》规定，只有一年内饮酒或醉酒驾车被处罚两次以上、构成交通肇事罪或者交通肇事后逃逸等4种情形，才能对行为人实施吊销驾驶证的行政处罚，其他行为均不在吊销处罚之列。
“对违法客运的人，吊销其相关证照，违反了《行政处罚法》规定的地方政府只可以设定警告和一定数量罚款的条款，属于超越职权的立法行为。”他说。
此外，对于“违法客运即予没收”的规定，杨名跨指出，根据《行政处罚法》，只有对于“违法所得和非法财物”，才可以依法予以没收。即使根据《无照经营查处取缔办法》的规定，要“无照经营行为存在重大安全隐患的，才可以依法予以没收”。而昆明打击违法客运的《规定》却是“违法客运即没收”，而不问是否存在安全隐患，这不仅与上位法相抵触，更与《宪法》强调的对公民私有财产予以保护的精神，尤其是《物权法》“保护权利人的物权”的基本立法原则相悖离。
对此，李春光律师也认为：“该规定有明显的立法依据瑕疵，法理支持不足。”
他指出，在1998年出台的《云南省道路运输管理条例》尚未失效的情况下，《无照经营查处取缔办法》不应成为昆明地方立法的上位法依据。
“究竟何为非法财物？是不是运用该财物从事违法行为，该财物就成为了非法财物？我认为判定某种财物由合法变为非法，只有国家的基本法律才有权设定。所以，根据《物权法》的相关理论，把‘黑车’当成非法财产一律没收的做法是值得质疑的。”他说。
“规范管理并无不妥，但规定的处罚措施明显失当。”杨名跨说：“就一个成熟的国家而言，个体的违法不足惧，可怕的是公权力的专横和滥用。”