工业政策 - 彭博社

衰退会结束。企业高管和消费者都在最新的乐观经济数据中找到欢欣的理由。然而，即使复苏开始显现，难以摆脱一个根深蒂固的担忧：美国经济是否失去了竞争优势。

无论原因是什么，经济在过去二十年里表现出令人沮丧的生产力水平。考虑这一点：自1973年以来，工人每单位产出年增长率仅为0.8%，而在之前的25年中这一数字为2.5%。如果生产力保持早期的增长速度，今天的中位家庭收入将是47,000美元，而不是目前的35,000美元。同时，其他工业国家的生活水平正在迅速提高。这些国家，尤其是日本，正在为未来的生产力增长进行大量投资，为更美好的未来奠定基础（图表，7246页）。

停滞的收入和低生产力增长多年来一直困扰着美国经济。新的变化是冷战的减弱和大规模国防削减的前景，这种组合将从美国的工业基础中移除一个强有力的支柱。但释放出的资源也提供了一个历史性的机会，使经济重新回到快速增长的轨道。这就是为什么冷战的结束再次引发了最近政治历史上最具争议的问题之一：美国是否应该有一项工业政策来培育和促进技术与工业？

答案是“是的”。如果“工业政策”这个词让人感到警觉，可以称之为技术政策、竞争力计划或增长议程。无论标签如何，美国需要一个面向1990年代全球经济的经济愿景。竞争优势不再属于最大的公司或那些拥有丰富自然资源或资本最多的公司。在全球经济中，知识才是王者。那些在创造新知识和将其转化为新技术和产品方面表现出色的国家将在未来几年中繁荣发展。

政府可以成为知识经济中的关键参与者。它应该在广泛的技术领域增加研究支出，并为下一代科学家和工程师提供丰厚的财政支持。美国需要税法，使私营部门在研究、开发和新设备上的投资成本大大降低。小公司应该获得技术援助，以学习最新的制造技术。政府可以通过建设基础设施来提高生产力，特别是通过鼓励高速通信网络的发展。而贸易政策可以专注于开放外国市场，同时抵制国内的保护主义。

过去的辉煌。对一些人来说，采用工业政策将是一个巨大的错误。“我们对政府政策没有信心，这种政策将资源从一个部门重新分配到另一个部门，”副总统丹·奎尔的竞争力委员会执行董事大卫·M·麦金托什说。

但这种增长政策在美国历史上有着深厚的根基。在19世纪，联邦政府通过让出大量土地来支持横贯大陆铁路的发展，以完成这项工作。政府还赞助了一系列大学、推广服务和研究，以帮助美国农民成功收获肥沃土地的财富。在本世纪，政府资金培育了航空和电子等新兴产业。甚至里根政府也追求了一种临时的工业政策，为房地产行业提供巨额税收减免，并通过资助基础研究为生物技术等高科技产业奠定基础。

知识型增长政策并不要求政府选择胜利和失败的行业。它也不会创造繁琐的官僚机构或保护陷入困境的公司免受强大的外国竞争对手的冲击。尽管政府可能会播下很多种子，但开发具有商业价值的想法将由私营部门自行承担风险。选择赢家和输家的不是政府，而是市场。

这种政策建立在美国经济增长的基石上：个人成就。美国的科学和技术是由移民、企业家和不愿等待共识或委员会分配的特立独行的思想家推动的。但超级成就者并不孤单。只有在美国支持他们的研究和想法时，他们才能成功，就像二战后十年那样。“政府能做出的最好贡献是支持那些帮助创造想法的机构，”加州大学伯克利分校的经济增长理论家保罗·罗默说。“在想法的生产中，大家都有共同的利益。”

以下是知识型增长政策的要素：

-- 促进尖端技术。美国的高科技产业，如生物技术、计算机和化学品，都是世界上最好的。去年，美国在先进技术商品上实现了370亿美元的贸易顺差，而制造业的其他部分则遭受了1050亿美元的赤字。更好的是，高科技行业的薪酬很高。例如，1989年，高科技行业的年平均薪酬比所有制造业的平均水平高出22%，劳拉·D·安德烈亚·泰森在她即将出版的书《谁在抨击谁：高科技行业的贸易冲突》中计算道。

但是有令人担忧的迹象。如果去掉航空航天，高科技贸易顺差在1990年至1991年间下降了11%（图表）。更令人不安的是，美国在非国防研发（包括公共和私人）上的支出仅占国内生产总值的1.9%，而日本为3%。

随着其他国家在科学和工程方面的重金投资，美国的技术优势正在消失。对新想法、产品和市场的竞争从未如此激烈和重要。“就业增长和生活水平往往受研究、开发和资本投资相对较高的行业所支配，”德州仪器公司首席执行官杰瑞·R·詹金斯说。惠普公司的首席执行官约翰·A·杨补充道：为了推动技术，“我们需要类似沙漠风暴的东西。”

技术突破才是真正推动增长的因素。根据大多数估计，缺乏重大进展的情况下，即使将净投资在厂房和设备上的投入翻倍，实际收入的增长率也不到每年半个百分点。但是如果加入喷气式发动机、拼接基因或基准软件程序，新的市场、就业和机会就会突然出现。“从长远来看，显然是想法推动了增长，”罗默说。

提升民用研发的回报可能是巨大的。经济研究表明，如果包括对经济的间接利益，研发支出的回报率高达每年50%。例如，施乐公司在1970年代在其帕洛阿尔托研究中心进行的开创性计算机工作几乎没有赚到钱。但从那个部门诞生了一整代“用户友好”计算机技术，为苹果公司和其他公司创造了数百万的利润。

布什政府开始认识到新技术的经济重要性。其1993年的预算提议将非国防研发支出增加7%，达到略超过300亿美元。政府还在推动国家武器实验室，如洛斯阿拉莫斯和劳伦斯利弗莫尔，更多地关注与商业相关的研究。但资金的增加是适度的，公司尚未能够基于国家实验室开发的技术产生许多商业可行的产品。而《商业周刊》/哈里斯民调显示，美国公众强烈支持将军事研究资金重新导向民用研发。

这就是为什么国会和政府应该大幅增加对国家科学基金会、国家卫生研究院（NIH）以及类似科技机构的资金支持。额外的资金应该分散在许多不同的想法上，而不是用于当前的重大科学项目，如超过400亿美元的空间站。该政策将依赖于科学界成熟的分散决策系统，即同行评审。由于这些机构资助学术界的科学，任何增加的资金将为美国顶尖研究大学注入更多资金。通过这种方式，政府在各种技术上多样化其支出，就像组建一个成长型股票投资组合。

国家卫生研究院是一个很好的榜样。它支持的研究带来了关于生物学和疾病的知识爆炸，催生了强大的药物和一个全新的行业——生物技术。然而，这些由纳税人资助的科学的绝大多数衍生产品都是意想不到的。“生物技术中的每一件事都可以追溯到当时没有任何应用的基础研究，”加州大学圣地亚哥分校的分子生物学家拉塞尔·F·杜利特解释道。这就是为什么杜利特坚信政府必须继续激发发明的火花。“如果我们不这样做，20年后我们将一无所获，”他警告道。“我们必须不断往炉子里加煤。”

-- 扩散新技术。更多的研发支出只是增长战略的第一步。政府还必须加快技术知识和新制造技术的传播，特别是对国家的小型制造商。一些公司是世界上技术最先进的公司之一。但在350,000家小型制造公司中，落后者实在太多。根据麻省理工学院政治学家查尔斯·F·萨贝尔的说法，过时的制造实践普遍存在，约占“美国公司问题的85%。”

为了帮助小公司，23个州政府每年花费总计5000万美元支持27个技术推广中心。联邦政府也投入了几百万美元。然而，与日本在全国支持185个技术推广中心所花费的5亿美元相比，这显得微不足道，依据联邦政府的技术评估办公室（OTA）。

为了做得更多，美国不必向海外寻求指导。历史提供了一个极其成功的例子：农业推广服务。联邦政府通过1862年的莫里尔土地赠款大学法案增加了对农业的支持。近半个世纪的持续支持导致了1914年合作推广服务的创建。那时，美国在农业技术上落后于欧洲。但一代人后，这些投资在农业生产力上带来了巨大的回报。

一些州的工业推广服务正在显示出成效。例如，乔治亚理工学院在过去五年中帮助了近3000家公司解决制造过程中的问题。“我们正在努力现代化乔治亚的制造业，”乔治亚理工经济发展实验室主任大卫·H·斯旺森说。宾夕法尼亚的工业研究中心成功地提升了许多“铁锈带”制造商的技术技能。

但是州政府项目需要更多的联邦支持才能扩展。OTA估计，在所有州运行类似于乔治亚州的工业扩展服务每年将花费高达4.8亿美元。相比之下，农业扩展项目现在的费用约为12亿美元。这些扩展项目是帮助制造商提升工人技能以及为小公司提供低成本新设备贷款的合理场所。

联邦政府也是一个绝佳的宣传平台。例如，商务部的马尔科姆·鲍德里奇国家质量奖自1988年设立以来，在传播质量管理革命方面取得了非凡的成功。哈佛商学院的商业管理教授迈克尔·波特表示，政府应该“推动和促使行业向更高水平发展”。

-- 创建新的基础设施。开车在纽约或洛杉矶周围行驶，你不会感到惊讶，美国已经忽视了其基础设施。公共基础设施支出从二十年前的国内生产总值的2.3%下降到1980年代的1.3%。成本不仅仅体现在失去的脾气和错过的约会上。它影响着底线。根据缅因州贝茨学院经济学家大卫·阿什豪尔的估计，生产率增长下降的约50%——从1953年至1969年的平均每年2.8%下降到1970年至1988年的1.4%——可以归因于公共投资率的降低。

显然，政府需要修复破旧的道路、港口和桥梁。但在1990年代，建立能够支持信息密集型产业的通信基础设施至关重要。由贝尔科尔（Baby Bell电话公司的研究部门）等公司开发的由光纤电缆和高速数字交换设备组成的通信通道，可能会产生类似于1950年代和1960年代州际公路系统的经济影响。

美国已经开始建设这样一条信息高速公路，以便更容易地以高速操纵和传输大量数据。但到目前为止，仅预算了4亿美元用于在大学和政府研究实验室之间建设高速数据链接。这还不够，特别是因为许多小公司不会获得任何好处，除非政府向电话公司及其竞争对手提供激励，以扩展数据高速公路。

-- 技术教育。美国大学毕业生的所作所为将在很大程度上决定美国经济的增长速度。追求科学和工程职业的年轻人越多，社会开发推动经济增长的技术和产品的机会就越大。在我们的创业经济中，许多创新者最终会建立自己的公司，创造就业和收入。一项由经济学家安德烈·施莱费尔、凯文·M·墨菲和罗伯特·W·维什尼进行的研究估计，如果额外的10%大学生选择工程专业——这将使当前的工程入学人数翻倍——经济增长率将每年提高0.5%。相比之下，如果法学院的入学人数翻倍，增长率将每年下降0.3%。

如今，美国经济并没有“培养出足够的科学家来满足未来几十年的需求，”默克公司的高级副总裁查尔斯·C·莱顿忧虑地说。“这确实是一个问题。”政府应该解决小学和中学科学和数学教育中的明显弱点。它还应该补贴更多工程师和科学家的教育。随着公司和政府增加研究、开发和投资支出，对这些毕业生的需求将急剧上升。

-- 国内外自由贸易。一个在国内处理事务的国家对自由贸易几乎没有什么可担心的。尽管外国竞争日益激烈，政府应该忽视对保护主义的呼声。实际上，过去五年见证了美国经济的重要转型的开始：自1986年贸易逆差达到峰值以来，海外贸易对经济的实际增长贡献了约30%。东欧和苏联共产主义的崩溃意味着在未来十年将有更多潜在客户。提议的北美自由贸易协定也将为美国公司创造巨大的机会。“自由贸易迫使国内产业创新并创造一个富有成效的经济，”波特说。

但这是一条双向街。美国应该帮助公司获得进入外国市场的机会。一方面，它可以为更多的小公司提供来自华盛顿出口-进口银行的廉价融资。此外，政府可以花更多的时间和金钱通过扩大海外贸易代表团来促进美国出口。根据全国制造商协会的数据，美国在出口促进上的人均支出仅约50美元，而法国为4美元，日本为5美元。

虽然美国与欧洲的贸易平衡显著改善，但与日本的逆差又开始增长。记录清楚地表明，世界第二大经济体对太多美国公司并不友好。例如，Giddings & Lewis Inc.，现在是美国最大的机床制造商和激烈的竞争者，自1974年以来在日本没有销售过一台主要机器。并不是因为缺乏尝试，董事长威廉·J·费夫（William J. Fife Jr.）说。政府、其贸易谈判代表和国会应该继续推动、推动并争取更多的市场准入，在必要时采取强硬措施。“我们绝对必须在确保与日本的合理贸易方面取得成功，”摩托罗拉公司国际战略总监理查德·W·海姆利希（Richard W. Heimlich）说。

-- 投资新技术。在过去，美国公司在利用实验室新技术方面一直行动缓慢。“华盛顿关于工业政策和资助通用技术的所有废话都没有意义，如果首席执行官不承诺将新技术推向市场，”西北大学工业工程与管理科学教授、贝尔和霍威尔公司的前首席执行官唐纳德·N·弗雷说。

但随着经济从衰退转向扩张，投资的环境将比几十年来的任何时候都要好。美国公司不再受到比外国竞争对手更高的资本成本的束缚。美国的小时劳动成本在工业化国家中是最低的之一。为了加速创新和投资，政府应该使研究和投资税收抵免成为永久性。这种方式下，私营部门承担最大的财务风险，但政府也提供帮助。英特尔公司首席执行官安德鲁·S·格罗夫说：“我不是在寻找施舍，而是在寻找助推器。”

新的增长议程不会便宜。如果做得正确，成本可能会达到数十亿美元，而在预算赤字严重的情况下，这些资金并不容易找到。但与其他联邦支出不同，从长远来看，这项工业政策将提高生产力和生活水平，产生大量税收收入，足以自我偿还。这是美国可以做出的最佳投资。