预算协议如何限制了美国的选择 - 彭博社

苏联解体，带走了美国外交和军事战略40年的理由。华盛顿如何回应？以它唯一知道的方式——在预算过程中争吵。

布什总统并没有用他对后苏联世界的愿景激励国家。民主党人，包括众议院多数党领袖理查德·A·盖普哈特（D-Mo.）和众议院武装服务委员会主席莱斯·阿斯平（D-Wis.），也没有提供新世界秩序的蓝图。相反，布什和国会领导人立即开始争论1990年的预算规则是否应该被修改，以便将资金从五角大楼转移到对外援助。

不幸的是，3000亿美元的赤字和由此产生的新预算规则束缚了美国的政策。去年的财政协议可能会或可能不会降低赤字，但它保证无论世界发生什么，去年11月达成的优先事项将在1993财年保持不变。

严格的规则。这并不是一项良好意图法律的意外后果。该协议实际上正如计划的那样运作。“预算协议的目的是使任何新事物都变得不可能，”普华永道预算分析师斯坦利·E·科伦德说。“在过去的12个月里，我们见证了一些历史上最戏剧性的变化，但我们没有能力改变优先事项。”

国会和总统同意将可自由支配的支出分为三类：军事、外交政策和国内（图表）。每一类的总支出金额在1992年选举之前都是固定的。例如，在1990年11月，当时苏联总统米哈伊尔·戈尔巴乔夫屈服于右翼压力以打压波罗的海国家时，达成协议在1993财年将花费198亿美元用于对外援助，并将2950亿美元用于五角大楼。

国会可能会在一个类别内对某个单独项目的支出增加，但只能在严格限制的规则下进行。它可以向苏联共和国提供援助——但只能通过削减对以色列或波兰的支出来实现。或者，总统可以通过宣布紧急状态来清除障碍，将额外费用排除在支出上限之外。今年，布什就是这样做的，以便向库尔德难民提供援助。但他也利用同样的权力阻止了对失业工人的额外失业救济金——仅仅是拒绝宣布预算紧急状态。阿斯平和盖普哈特希望将一小部分军事支出转移用于向苏联提供人道主义援助。这将需要放宽预算规则。但白宫坚决反对任何对支出上限的改变。

竞选工具。所有这一切正如预算主任理查德·G·达曼所希望的那样，当他构思出支出上限时。这一方案给了布什相当于逐项否决权的权力。不巧的是，这也给了达曼在政府内部巨大的新权力。在过去，预算主任对国内项目有着巨大的影响力。现在，支出上限使预算大师达曼在对外援助和军事支出方面获得了新的影响力。

这一安排还给了布什一个强大的竞选工具。共和党战略家们知道，总统的致命弱点是缺乏国内议程。他们也很清楚，民主党人无法就替代方案达成共识。但财政瘫痪给了布什额外的保障。因为即使民主党人能够就国内替代方案达成一致，预算紧缩使国会几乎不可能在1992年选举之前以任何戏剧性的方式改变其支出优先级。1990年的预算协议是民主党人在过去十年中为自己构建的财政框架。

重大机会。问题是，财政瘫痪也在惩罚这个国家。前国会预算办公室主任鲁道夫·G·佩纳多年来一直认为，赤字通过削减国家储蓄和生产性投资机会来造成经济问题。但佩纳现在担心，成本更大的不是经济问题，而是政治问题：“政治瘫痪，无法在常识基础上做出决策，实际上可能比失去储蓄成本更高。”

苏联帝国的崩溃为美国人提供了一个重新评估国家目标的绝佳机会。是否应该将不再需要用于防御崩溃敌人的资金用于教育或环境？是否应该减税？仍然有必要保护欧洲免受苏联的威胁吗？而不是应对这些基本问题，布什和国会却在争论1990年《综合预算调解法》第十三条和1974年《国会预算法》第302(a)条的规则。